人大立法概述

人大立法是人大及其常委会依法行使国家立法权和地方立法权的法定履职活动，是新时代全面依法治国、发展全过程人民民主、推进国家治理现代化的核心法治实践。人大立法坚持党的全面领导、坚持依宪立法、坚持人民主体地位、坚持科学民主依法立法，严格按照法定权限和法定程序开展，通过制定、修改、废止、解释法律法规，把党的主张和人民意志转化为国家意志和全社会共同遵循的法治规范。人大立法立足服务中心大局，紧扣经济社会发展、民生保障、基层治理、生态保护等重点领域，统筹实施性、先行性、创制性立法，着力补齐制度短板、规范权力运行、平衡社会关系、保障群众权益、固化改革成果。通过健全完备、统一协调的法律规范体系，为依法行政、公正司法、社会治理提供坚实法治支撑，是实现党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的关键制度载体。

一、大立法的性质和特点

（一）人大立法的性质

1.人民性。人大立法是人民当家作主、行使国家立法权的制度载体。立法权来源于人民，通过人大代表集中反映人民意志、汇集社会诉求，把人民共同意愿上升为国家意志，维护人民根本利益。

2.国家权力性。立法是行使法定国家权力的活动。全国人大及其常委会行使国家立法权，地方人大及其常委会依法行使地方立法权，立法成果属于具有国家强制力的法律规范。

3.政治性。立法是党的主张通过法定程序转化为国家意志和人民共同遵循的行为规范的重要途径，坚持党对立法工作的全面领导，服务国家发展大局，体现国家治理方向。

4.法治性。人大立法严格依照宪法、立法法规定的权限、程序开展，遵循法制统一原则，不得同上位法相抵触，是依法治国、建设法治国家的基础环节。

（二）人大立法的特点

1.法定性与程序性。立法权限、立法主体、立项、起草、审议、表决、公布全流程均由法律明确规定。坚持集体行使职权、集体决策，经过多轮审议、征求意见、合法性审查，程序严谨规范。

2.民主性。坚持开门立法，广泛吸纳人大代表、基层群众、行业专家、社会各界意见，通过座谈、听证、调研、公开征求意见等多种渠道拓宽民意表达渠道，保障立法全过程人民民主。

3.系统性与层次性。我国立法体系分为法律、行政法规、地方性法规等不同层级。人大立法维护国家法制统一，兼顾中央与地方、整体与局部，注重法律法规之间衔接配套。地方立法可立足本地实际，开展创制性、实施性、先行性立法。

4.实践性与针对性。坚持问题导向，围绕经济社会发展、民生保障、生态保护、基层治理等现实问题立法。地方人大注重 “小切口”“小快灵” 立法，聚焦具体领域突出问题，增强法规可操作性。

5.规范性与强制性。立法产出的法律、地方性法规，设定权利义务、规范权力运行，依靠国家强制力保障实施，具有普遍约束力。

6.稳定性与适应性相统一。法律规范保持相对稳定，保障社会预期；同时根据改革发展、社会形势变化，适时开展修改、废止、解释，实现立法与改革决策相衔接。

二、人大立法的地位和作用

（一）人大立法的地位

1.人民代表大会制度的核心实践。立法权是人大最重要的法定职权之一，人大立法是人民代表大会制度落地运行的关键载体，通过立法把人民当家作主落到制度规范层面。

2.中国特色社会主义法律体系构建的主干工程。全国人大及其常委会制定法律，地方人大及其常委会制定地方性法规，共同构成法律体系主干，行政法规、规章等以此为基础配套，维护国家法制统一。

3.党的主张转化为国家意志的法定主渠道。坚持党领导立法，按照法定程序，将党的路线方针政策、改革部署转化为全社会一体遵循的法律规范，实现坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一。

4.推进国家治理体系和治理能力现代化的制度源头。国家治理各项制度、权力边界、权利保障，大多依靠人大立法予以确立，为各类治理活动提供基础性法治依据。

（二）人大立法的作用

1.规范权力运行，划定公权边界。通过立法明确国家机关的职责权限、行使程序，约束公权力，推动依法行政、公正司法，防止权力滥用。

2.保障公民权利，维护人民根本利益。以法律形式确认和保护公民、法人和其他组织各项合法权益，回应群众急难愁盼，用法治保障民生福祉。

3.引领和推动改革发展。坚持立法决策与改革决策相衔接，通过立法固化改革成果、为改革提供法律依据，运用先行先试立法、授权立法等方式，破除制度障碍，引领经济社会高质量发展。

4.维护社会秩序，化解社会矛盾。设定社会主体权利义务，确立社会行为准则，为调处纠纷、化解矛盾、维护社会稳定提供统一规范。

5.统筹发展与安全，筑牢法治屏障。围绕国家安全、生态安全、经济安全、民族团结等领域立法，防范化解各类风险，维护国家主权、安全、发展利益。

6.完善地方治理，赋能区域发展。地方人大依托地方立法权，结合区域实际开展实施性、创制性立法，因地制宜解决地方特有问题，以 “小切口” 立法提升基层治理效能。

三、人大立法的目的和意义

（一）人大立法的目的

1.保障人民当家作主。通过法定程序集中人民共同意志，将人民诉求转化为法律规范，以法治形式维护人民根本利益，保障人民依法管理国家事务、经济文化事业和社会事务。

2.健全国家治理制度体系。构建完备的法律规范体系，科学划定公权力与私权利边界，明确各类主体权利义务，为国家治理提供制度遵循，实现国家各项工作法治化。

3.规范社会行为、调节社会关系。回应经济社会发展中的现实矛盾与突出问题，为社会活动设立统一行为准则，化解矛盾纠纷，维护社会公平正义与正常秩序。

4.落实依法治国，维护国家法制统一。坚持依宪立法，保证宪法实施，构建层级清晰、协调统一的法律体系，保障宪法法律一体遵守、有效执行。

（二）人大立法的意义

1.实现坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一。把党的主张通过法定程序转化为国家意志，使党的路线方针政策具备普遍约束力与国家强制力，夯实党治国理政的法治根基。

2.夯实中国特色社会主义法治体系根基。人大立法是法律体系的主干来源，不断完善法律规范，为执法、司法、守法、普法提供前提基础，推进全面依法治国。

3.以法治引领、规范、保障改革发展。坚持立法与改革决策相衔接，运用立法固化改革成果、授权改革探索，用制度规范破解发展难题，推进国家治理体系和治理能力现代化。

4.保障民生福祉，维护社会公平正义。聚焦民生领域立法，守护群众人身、财产等合法权益，平衡各方利益，化解社会矛盾，筑牢社会稳定的法治底线。

5.因地制宜完善地方治理。地方人大立法立足区域特点，开展实施性、先行性、创制性立法，解决本地特有问题，提升地方治理精细化水平。

四、人大立法的内容和方法

（一）人大立法的主要内容

人大立法以宪法为根本遵循，围绕国家和地方治理需求开展立、改、废、释、纂，构建层次完备的法律规范体系。

1.立法范围。全国人大及其常委会立法，聚焦国家重大制度、基本权利、国家机构、民事刑事、国家安全、基本经济社会制度等全国性事务；地方人大及其常委会在法定权限内，开展实施性立法（落实上位法规定）、先行性立法（上位法尚未规定，结合本地先行探索）、创制性立法（针对地方特有事务制定专属规范）。

2.立法任务内容。一是立新法，针对新领域、新问题创设制度规范；二是修改法规，根据形势变化、改革需要修订完善条款；三是废止法规，清理不合时宜、与上位法冲突、无实施价值的法规；四是法律解释，对法规条文含义、适用边界作出阐释；五是法规编纂与备案审查配套，开展法规清理，维护法制统一。

3.立法重点领域。涵盖经济发展、基层治理、生态环保、民生保障、民族团结、公共安全、科技创新、乡村振兴等，兼顾权力约束、权利保障、义务设定，合理配置各方主体权利与责任。

（二）人大立法的基本方法

1.坚持科学立法。立足客观实际，把握社会发展规律，开展立法调研、立法论证、立法评估，科学设定制度条款；用好小切口、小快灵立法，聚焦具体问题，提升法规针对性、可操作性；开展立法后评估，检验法规实施效果。

2.坚持民主立法。践行全过程人民民主，开门立法。通过代表座谈、基层调研、听证会、论证会、网上公开征求意见、基层立法联系点等渠道，广泛收集人大代表、基层群众、行业主体、专家学者意见，吸纳民意、汇集民智。

3.坚持依法立法。严守立法权限，恪守法定程序，严格开展合法性审查，确保法规不与宪法、上位法抵触；规范立项、起草、审议、表决、公布、备案全流程，坚持人大集体行使立法权。

4.统筹系统立法。注重法律法规之间衔接配套，统筹立新、修改、废止、解释，常态化开展法规清理；坚持立法决策与改革决策相衔接，以授权立法、先行立法保障改革探索，做到重大改革于法有据。

5.多元协同立法。发挥人大主导立法作用，统筹人大专工委、政府部门、代表、专家力量；跨区域协同立法，针对流域治理、生态保护等区域性共同问题，联合多地人大共同制定法规。

五、人大立法的指导思想和原则

（一）指导思想

人大立法坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻习近平法治思想，坚持党的全面领导，坚持中国特色社会主义发展道路，立足全过程人民民主，围绕中心、服务大局，以良法促进发展、保障善治。坚持依宪立法，从国情和地方实际出发，规范国家权力运行、保障人民合法权益，健全中国特色社会主义法律体系，为全面依法治国、推进国家治理体系和治理能力现代化提供坚实法治保障。

（二）基本原则

1.坚持党的领导原则。把党的领导贯穿立法全过程各方面，落实党委对立法工作的部署要求，通过法定程序将党的主张转化为国家意志，保证立法正确政治方向，实现党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一。

2.坚持依宪立法、维护法制统一原则。以宪法为根本遵循，严格遵守立法权限，不得同宪法、上位法相抵触；做好法规备案审查、常态化法规清理，保证法律规范体系内部协调统一。坚持人民主体地位原则。践行全过程人民民主，坚持开门立法，拓宽民意表达渠道，充分吸纳人大代表、人民群众意见，立法为民，保障人民根本利益。

3.坚持科学立法原则。立足客观实际，遵循经济社会发展规律和立法规律，精准回应现实问题，合理设定权利义务与权力责任，增强立法针对性、系统性、可操作性。坚持民主立法原则。健全立法征求意见机制，用好基层立法联系点、听证、论证、调研等方式，广集民智，保障社会各方有序参与立法。

4.坚持依法立法原则。严格依照法定权限、法定程序开展立项、起草、审议、表决、公布等工作，坚持集体行使职权，规范立法各环节。

5.坚持立法与改革决策相衔接原则。主动适应改革需要，做到重大改革于法有据；通过立改废释、授权立法等方式，兼顾改革探索与法治底线。

6.坚持从实际出发，突出立法特色原则。地方人大立法立足区域实际，突出地方特点，用好 “小切口”“小快灵” 立法，着力解决本地特有问题。

六、人大立法回顾和展望

（一）人大立法成绩和存在的问题

1.主要成绩

（1）法律体系持续完善，制度供给不断丰富。以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系不断健全，统筹运用立、改、废、释、纂多种立法形式，推进重点领域、新兴领域、涉外领域立法，开展法典编纂，填补制度空白，适配改革发展、民生保障、生态保护、国家安全等治理需求；地方人大立足权限，运用 “小切口”“小快灵” 立法，有效解决地方特有治理难题。

（2）坚持党的领导，立法方向更加坚定。严格落实立法重大事项向党委请示报告制度，把党的主张通过法定程序转化为国家意志，实现坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，立法服务中心大局的作用持续凸显。

（3）全过程人民民主深度融入立法全过程。不断健全开门立法机制，建强基层立法联系点，广泛组织代表、群众、专家参与调研、座谈、论证、听证、网上征求意见，拓宽民意汇集渠道，立法吸纳民意、汇集民智的水平显著提升。

（4）人大主导立法机制逐步健全。通过立法规划、年度立法计划统筹项目，人大专工委牵头起草重要法规草案，强化立项论证、草案审议、合法性把关；完善备案审查、合宪性审查机制，维护国家法制统一。

（5）立法质量持续提升，良法善治成效显现。恪守科学、民主、依法立法原则，坚持立法决策与改革决策相衔接，通过授权立法、先行立法保障改革探索；注重法规可操作性，立法后评估常态化，以法治规范权力、保障权利、固化改革成果。

（6）地方立法活力有效激发。地方人大依法行使地方立法权，实施性立法细化上位法规定，创制性立法破解本地突出矛盾，跨区域协同立法在流域治理、生态保护等领域落地见效，助力地方治理现代化。

2.存在的问题

（1）立法质量仍有提升空间。部分法规针对性、可操作性不足，条款偏原则化，存在 “重立项、轻实效” 现象；部分领域制度设计前瞻性不足，对数字经济、人工智能等新兴领域风险预判不够。

（2）人大主导立法作用发挥不够充分。部分立法项目仍存在部门主导痕迹，部门利益固化、争权诿责问题偶有显现；人大专工委力量有限，前期调研、草案起草、论证把关能力有待加强。

（3）民主立法实效有待深化。部分征求意见存在 “重形式、轻吸纳”，基层立法联系点成果转化机制不够通畅；人大代表深度参与立法的渠道、保障不足，代表意见采纳反馈机制不够完善。

（4）立法统筹与协同机制仍需完善。法律法规之间衔接配套不够，部分上位法与地方性法规、不同领域法规存在制度冲突或空白；立改废释统筹不够均衡，法规常态化清理、动态维护不够及时。

（5）立法与实施衔接不够紧密。部分立法前期对执法、司法实践调研不充分，对法规实施成本、配套制度预判不足；立法后评估、跟踪问效机制不够成熟，对法规实施中的堵点难点掌握不及时。

（6）地方立法能力不均衡。部分设区的市立法人才短缺，专业力量薄弱；部分地方立法项目选题不准，存在重复立法、照搬上位法，地方特色不突出；涉外领域立法短板弱项依然存在。

（二）加强和改进新时代人大立法的途径和措施

1.坚持党对立法工作的全面领导，牢牢把握立法正确政治方向。严格落实立法重大事项向党委请示报告制度，把党的领导贯穿立法规划、立项、起草、审议、报批、公布、实施全过程。紧紧围绕党委中心工作谋划立法项目，推动党的主张通过法定程序转化为国家意志，实现党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一。

2.健全人大主导立法工作体制机制，强化立法统筹把关。科学编制立法规划和年度立法计划，严把立项关口，优先选择事关高质量发展、民生保障、安全稳定的重点项目。发挥人大专门委员会、常委会工作机构在法规草案牵头起草、组织协调、审议把关中的主导作用，改变过度依赖部门起草的模式。统筹做好合宪性审查、合法性审查，完善备案审查制度，常态化开展法规清理，坚决维护国家法制统一。

3.践行全过程人民民主，提升民主立法质效。建好用好基层立法联系点，拓宽人大代表、人民群众、行业主体、专家学者参与立法渠道。完善立法调研、座谈、论证、听证、公开征求意见机制，健全意见收集、研究、采纳、反馈闭环机制。强化人大代表深度参与立法，拓宽代表参与立项、调研、审议、评估的途径，充分吸纳代表议案建议中的立法诉求。

4.推进科学立法，着力提高立法质量与可操作性。坚持问题导向，用好 “小切口”“小快灵” 立法，避免大而空、照搬上位法。强化立法调研、立法论证、风险评估，科学配置权力与责任、权利与义务，增强法规针对性、实用性。健全立法专家顾问制度，借助专业力量破解专业领域立法难题；统筹推进立改废释纂，兼顾立法前瞻性、稳定性，实现立法决策与改革决策相衔接，保障重大改革于法有据。

5.完善协同立法机制，发挥地方立法治理效能。健全跨区域协同立法机制，围绕流域生态保护、区域协同治理等共性问题，联合开展立法调研、同步制定法规。理顺人大与政府、监察、司法机关立法协同机制，规范部门起草、征求意见、联合调研流程，防范部门利益法制化。区分实施性、先行性、创制性立法，立足地方实际，突出地方特色，杜绝简单重复上位法。

6.健全立法 “后半篇文章” 机制，推动良法善治。常态化开展立法后评估，跟踪法规实施情况，及时发现制度漏洞，适时启动修法、废止程序。加强立法解读、法规宣传，推动执法、司法、普法联动。建立法规实施情况报告制度，督促配套制度及时出台，打通立法落地实施链条，把制度优势转化为治理效能。

7.建强立法队伍，夯实立法能力保障。加强人大立法工作机构、专工委专业力量建设，优化立法人才结构，培养复合型立法人才。常态化开展业务培训，提升立法调研、草案起草、合法性审查能力。健全专家智库，整合法学、经济、生态、社会治理等领域专业资源，补齐新兴领域、涉外领域立法人才短板。